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　　從傳說中先秦時代按照圖騰命名的龍官､鳥官﹔到秦漢時期強調人治的「三公九卿」的出現﹐一時間丞相位高權重﹐連皇帝都得去丞相府議政﹔而隋唐時期「三省六部」的設立﹐讓「部」第一次以清晰的面貌出現在世人面前﹐這六個部究竟掌管了國家的哪些方面﹐和我們今天常說的「外交部」「國防部」是一個概念嗎﹖再到宋朝的「中書門下」和「樞密院」的建立﹐看似掌管著文武二柄﹐實則已經被皇帝牢牢把控著﹔明朝洪武十三年後﹐更是連丞相都不再設﹐由出身秘書的「內閣」成員充當皇帝心腹﹔清朝時的「南書房」「軍機處」看似重要﹐其實都是大臣在「兼職」。
　　中國古代的「部」從漢萌芽開始﹐到清末新政前﹐基本保持穩定不變﹐雖然各部門的名稱可能會發生改變﹐但職能基本不變﹐保證了政策的延續性。在中國古代這種靜止的農耕社會裡﹐統治者一直維持著一個小規模政府﹐在機構設置上盡量不折騰。中國古代政府機構究竟經歷了哪些變化﹐請跟隨我們一起去尋找答案。
　　中國最早的職官據說要上溯至三皇五帝時﹐當時以部落圖騰為標誌﹐作為官名﹐所以都叫龍官､鳥官… …後來又把金木水火土和春夏秋冬結合起來﹐封以官職。堯舜時便有天官､地官､春官､夏官､秋官､冬官。
　　《禮記》中稱「夏後氏官百﹐天子有三公､九卿､二十七大夫､八十一元士」﹐可見夏朝已有相當規模的政府系統。商朝時﹐政府組織機構更加強化﹐分為掌國政的卿事寮和掌神職的太史寮兩大系統。寮﹐即燎(燎)﹐《說文解字》中解釋﹕「燒柴祭天也」﹐政府部門在屋內開會需燒柴照明﹐「寮」便成為政府部門的名稱。寮又通「僚」﹐「群官為僚」﹐所以也可以理解為職官系統。據文獻記載﹐當時「尹」和「保」是國王手下的最高官﹐又稱「相」。保﹐原為保姆﹐姆﹐女師也。起初是貴族家庭的保育人員﹐保姆往往是王的心腹﹐由保育人員成為匡輔大臣。
　　秦始皇建立了中國歷史上第一個中央集權的君主專制大帝國﹐但他沒法包攬一切﹐於是便創建了一套政府班子。設丞相為文官系統的首領﹐太尉為武官系統的首領﹐又設御史大夫﹐讓他獨立於文武行政系統之外兼掌監察和會計(資料收集)。此外設立宮廷服務系統﹐管理皇族家務。
　　「漢承秦制」﹐漢朝基本承襲了秦朝那一套官僚制度和組織機構﹐以秦制為藍本﹐建立了「三公九卿」的政府體制。漢朝的三公沿襲秦朝的丞相､太尉､御史大夫﹐其中丞相地位最高﹐御史大夫比丞相和太尉要低一個等級﹐他是丞相的副手﹔而太尉也常由丞相兼職。三公辦公的地方就叫「府」﹐即行政機構。西漢初年﹐丞相權力相當大﹐竟然有和皇帝朝堂一樣的百官朝會殿﹐甚至連皇帝也要親臨其殿議政﹐丞相府成為國家的領導機關和決策機關。
　　丞相的權力非常之大﹐除了個人才能外﹐主要因為他們有一個聽命於自己的官員班子﹐丞相府成為了國務行政管理的中心﹐府內設諸曹機構。相府裡幾乎所有的公務人員都由丞相自己決定﹐丞相大可以把自己的心腹全部安插進來﹐通常情況下丞相的意見和決策﹐皇帝也多需聽取。打了個比方﹐「漢朝時丞相和皇帝之間﹐就類似於董事長和總經理的關係﹐具體的行政事物﹐實際上都是丞相在處理。」。
　　到漢武帝時﹐這種現象才發生改變﹐為了抓權﹐皇帝開始起用尚書。尚書是什麼官職呢﹖起先尚書的身份很卑賤﹐當時有「六尚」﹕尚冠､尚衣､尚食､尚浴､尚席､尚書﹐多是些管吃管穿､鋪床疊被的工作﹐可見地位是很卑下的。尚書是其中管文案的﹐漢代將文章刻寫在簡牘上﹐用繩子繫緊﹐再用泥封住繩結﹐在泥上蓋印章﹐叫封泥﹐這樣能保證竹簡不被人打開﹐尚書就是負責給皇帝拆封泥的﹐即文獻中的「主發書」。國家實行雙軌制﹐外面有一班行政人馬﹐皇帝也有自己的機要系統﹐尚書就成為皇帝的心腹。東漢光武帝進一步利用尚書的職能加強集權﹐建立尚書檯﹐目的就是為削奪相權。當高官領尚書事掌握了中樞機要決策大權後﹐尚書就從機要官變成了行政官。
　　漢武帝後﹐皇帝有意削弱丞相的權力﹐漢成帝改御史大夫為大司空﹐太尉為大司馬﹐丞相為司徒﹐司徒､司馬､司空三公製成立﹐三公制的設立就為不使任何一人獨攬大權。風水輪流轉﹐大司馬(東漢仍稱太尉)地位開始攀升﹐成為三公之首。但是要知道秦漢都是馬上得來的天下﹐皇帝太知道軍權的重要了﹐一直都牢牢抓在手中﹐所以太尉也只是時置時廢﹐充其量只是皇帝的軍事顧問﹐兵符在皇帝手中﹐沒有兵符﹐太尉是不能發兵的﹐所以太尉是名義上的最高軍事長官﹐並無實權。
　　如果說設置三公的目的是協助皇帝決策﹐那麼九卿的設置就是為了行政。「卿」是每個行政職能部門的頭兒﹐執行皇帝和宰相制定的方針策略﹐辦理各項具體行政事務。在卿裡面﹐有一類是為國家服務的﹐像大司農﹔還有一類是為皇帝家庭服務的﹐像少府﹐就是主管皇帝家事的。而卿辦公的地方就叫做「寺」﹐也就是行政機構。
　　那麼九卿最初是哪些部門的長官呢﹖各卿都負責掌管些什麼呢﹖
　　像太常就是掌管宗廟禮儀的﹐順帶掌管文教､太醫﹐甚至是治水﹔光祿勳更是大雜燴﹐從宮廷警衛到侍從應對､顧問議論都管﹔衛尉功能相對單一﹐就是統領衛兵﹐進行保衛工作的。太僕寺掌輿馬﹐除了掌管皇室車馬外﹐還掌管全國馬政。可別小看這工作﹐古代馬是主要的交通工具和戰爭必備乘騎﹐所以馬政可是軍國大事﹐在當時﹐太僕寺是相當重要的部門﹐太僕也有左､右兩位﹐所以能去太僕寺上班﹐也算得上肥差了。
　　廷尉是執掌刑獄的最高司法官﹔大鴻臚寺是進行外交事務的機構﹔少府寺就是管皇帝家事兒的部門﹐可以說是皇廷生活的總管。
　　大司農寺是主管谷貨的機構﹐掌管國家錢谷租稅等財政收入和支出﹐掌管屯田､倉儲､漕運等事業﹐掌管國家經濟命脈﹐差不多相當於財政部部長… …。
　　此外還有宗正寺。其實九卿遠不止九個部門﹐這裡的「九」是個虛數﹐表示多的意思﹐九卿之外還有別的卿。這一時期卿的安排並不那麼合理﹐常根據需要隨時設立一個官位。
　　魏晉南北朝時期﹐三省制建立。東漢時﹐尚書崛起﹐尚書檯不僅侵奪了三公職事﹐還侵奪了九卿職事﹐權力全面擴張﹐大有要把三公九卿架空的趨勢。曹魏時﹐尚書檯因為機構增多﹐已經搬至宮禁之外﹐而且台､省並稱﹐成為尚書省。然而尚書檯權力的擴張到魏晉時雖仍在進行﹐卻發生了變化。漢武帝開始使用中朝官﹐使禁內掌決策﹐禁外掌行政。皇帝所居皇宮﹐又稱禁宮､禁中。宦官能出入禁中﹐離皇帝非常近﹐所以常常帶「中」字的官名﹐起先多是宦官。西漢時﹐中書官就是皇帝非常貼身的宦官﹐他們專門起草詔書﹐取代了尚書以前的工作。中書成了實際上的決策機關﹐漸漸發展成中書省。
　　既然中書也從機要官變成了行政官﹐皇帝自然又要起用新一套的人馬班子﹐重新培植機要官﹐於是就出現了門下省。門下省是黃門之下的簡稱﹐因為漢宮門都被塗成黃色﹐所以叫黃門。門下最初指宮中介於後宮與前殿之間的一個區域﹐能進出這裡的都是近臣。侍中人員在黃門禁內服侍皇帝﹐與天子關係緊密而備受寵任。等到中書官退出機要官舞台時﹐門下官就義不容辭地頂替上來了﹐直至成為門下省。
　　唐政府基本沿襲隋制。三省始於魏晉﹐隋朝定制為政府中樞﹐三省首長皆為宰相。當時的行政流程是由中書負責起草詔書﹐然後給門下省審核﹐如果門下沒有異議﹐就由門下的長官審核後﹐交給皇帝簽字﹐最後再交給尚書負責執行。後來中書和門下為了方便﹐就搬到一起開會﹐叫「政事堂」﹐也叫「中書門下」。這種制度後來被沿襲。唐朝時﹐經過中書門下的詔書﹐叫正封朱敕﹐而如果皇帝未經過中書門下﹐獨自擬的詔書﹐則被叫作斜封墨敕。
　　隋唐用「三省六部」制取代了「三公九卿」制﹐確立三省的首長為宰相﹐但其他官員也可臨時差遣到中樞任職﹐也可以是宰相。所以這時的宰相不再是某一個人﹐而是一群人﹐他們需要有一個集體議政的場所﹐就是設於門下省的「政事堂」。門下和皇帝關係最為親密﹐因此政事堂設在此處意圖是非常明顯的。此時宰相們已經沒有什麼實權了。
　　唐高宗時﹐新建大明宮﹐此後歷代皇帝都長居在此﹐取代原來的太極宮。這次移宮其實源於權力鬥爭﹐武則天對於太宗留下的舊中樞成員顯然是不信任的﹐太極宮中樞三省被反對她的舊門閥貴族把控了﹐武則天唯有移居新宮﹐另立新署。移居新宮時﹐中書省和門下省雖隨之遷入新宮﹐但是已被排除在宮禁之外。
　　到了宋代﹐宰相的名號被統一稱為源自唐代的「同中書門下平章事」﹐又有副宰相被稱為「參知政事」。「平章事」也好﹐「參知政事」也好﹐都帶臨時性的差遣意味。唐朝開始使職差遣﹐就是皇帝臨時委派一人任具體職務。唐代中期以後﹐這種差遣性的臨時宰相越來越多﹐而原來的中書令､侍中､尚書僕射如果不帶「同平章事」等官銜﹐則已經不能參與宰相的會議了。
　　六部包括吏部､戶部､禮部､兵部､刑部､工部。吏部是國家人事行政管理部門﹐居於六部之首﹐官吏銓選是吏部最重要的工作﹐開元以前﹐科舉考試都是由吏部主持的﹐後來才移至禮部。戶部是中央政府管理財政､民政的職能機構。戶口簿籍是國家推行均田制及徵稅派役的根據﹐所以朝廷高度重視。禮部最初是國家禮儀祠祭的機關﹐直到科舉移屬禮部﹐禮部的地位才真正得以提高。兵部是掌管全國軍事軍備的政府職能機構﹐差不多相當於「國防部」﹐歷來都受到統治者的重視。此外﹐兵部還要進行武舉﹐選拔人才。刑部則是國家最高司法行政機關。工部是管理國家工程建築的行政職能機關﹐在六部中排行最末。
　　趙匡胤建立宋朝後不久便結束了藩鎮割據的局面﹐統一全國軍事行動﹐並且讓唐代後期的使職差遣制度全面開花。北宋大部分時間都採用這種使職差遣﹐防止大臣集權﹐因此宋朝時很少集權､專權。宋朝使職大量產生﹐許多宰相大臣､重要軍職及地方首長都是使職﹐本官不辦實事﹐而讓差遣施行政務﹐官僚政治發展到此時出現了典型的官僚病﹐居官不辦事也照樣可以拿俸祿。宋政府機構臃腫﹐閒官過多﹐形成大量徒有虛名的冗閒機構。冗官問題在宋立國之初就出現了﹐不過宋朝統治者為了分化事權﹐刻意讓功臣武將領厚祿﹐勸他們去過聲色犬馬的生活。
　　宋代開始變三省為兩府。設中書門下與樞密院對掌文武二柄﹐中書門下在宮中居東稱東府﹐樞密院居西稱西府﹐史稱「二府」。二府的首長稱作宰相和樞首。同時設三司使掌管財政﹐首長稱計相。這二府和三司使的長官成為實際的宰相﹐與皇帝共同組成北宋政治中樞。
　　樞密院是總理全國軍務的最高機關。但北宋政府重文輕武﹐為防武將跋扈﹐以文制武﹐實行「兵將分離制」﹐樞密院可得旨下符調兵﹐但不能領兵打仗﹐統兵機構另有禁軍三衙。樞密院和中書門下是各辦各的事﹐彼此消息不通﹐以致樞相調兵﹐中書宰相竟然不知﹐只有皇帝才能通盤掌握。
　　自秦時設立的丞相制度到明代朱元璋時畫上了句號。朱元璋是怎麼啟動機構改革的呢﹖
　　朱元璋稱吳王時﹐還沒有動這個心思﹐而是仿照元制設立中書省﹐作為自己政權的基礎﹐還設置了掌軍權的都督府和負責監察的御史台。丞相統率百官﹐領導禮､戶､刑､工四部。等到1368年﹐朱元璋稱帝時﹐他又在四部基礎上設了吏､兵二部﹐六部是中書省的辦事機構。
　　當時﹐丞相總攬全國行政﹐可謂是一人之下﹐萬人之上﹐皇帝的詔書都必須由中書省頒發﹐朝臣奏議也必須由中書省呈達皇帝。中書省權力的增大﹐軍權架空﹐讓朱元璋感到了威脅。洪武十三年正月﹐丞相胡惟庸「謀大逆」案發﹐受牽連被誅除的各級政府官吏達3萬餘人﹐朱元璋就此發佈了《廢丞相､大夫﹐罷中書詔》﹐罷除中書省﹐不設丞相﹐六部尚書歸皇帝直接領導。這樣﹐皇帝實際上兼任了丞相的職責﹐既為國家元首﹐又為行政首腦。
　　明朝另一項改革是出現了內閣。永樂年間﹐朱棣奪得帝位後﹐宮中形成比較穩定的參議機構﹐用來彌補廢丞相後中樞決策留下的空缺﹐這個機構就是「內閣」﹐性質其實就是內廷秘書班子。永樂十八年﹐朱棣遷都北京﹐內閣就設在紫禁城午門內東南角的文淵閣。代皇帝草詔批文件是內閣的重要權力。這叫「票擬」﹐內閣學士用貼紙的方式對官員的奏章發表處理意見﹐協助皇帝決策﹐但是下發給官員必須經過皇帝的「批紅」﹐皇帝將意見抄一遍才有效力。
　　明朝內閣大學士的入選一般必須是翰林出身﹐所以翰林院成為明代士人進入內閣的進身階梯。翰林院和內閣都是御用文秘機關﹐內閣專掌機密決策﹐翰林則逐漸與朝政機密遠去﹐成為單純的文秘機關。
　　那麼﹐內閣一直是當權派嗎﹖別忘了明朝還有著名的宦官機構。明朝宦官機構不斷調整增加﹐朱棣遷都北京後定制為二十四衙門﹐包括十二監､四司､八局。十二監是十二個宦官領掌的內侍衙門﹐各置太監一員﹐下面還有其他品級的宦官。因為內侍衙門稱「監」﹐其長稱為太監﹐以後﹐「太監」就成了宦官的代名詞。其中司禮監是二十四衙門之首﹐權力最大。司禮監是內廷總管﹐掌管宮廷事務﹐掌印､秉筆太監等掌管批紅､傳宣諭旨。宣德年間﹐皇帝懶惰﹐奏本大多由司禮監代筆﹐後來太監甚至可以改動內閣票擬的內容﹐旨意究竟出自於皇帝之手還是秉筆太監之手﹐無從核對。後期皇帝索性不上朝了﹐太監改動旨意愈發大膽﹐宦官代皇帝批紅得以專制朝政。
　　清宮劇中﹐南書房和軍機處常被提及﹐它們都是清代的「首創」﹐只是並不像我們想的那麼「正統」。
　　南書房只是康熙舊時讀書的地方。康熙在重建內閣和翰林院的同時﹐又設立了自己的內廷秘書班子﹐人員從翰林中選出﹐稱南書房。南書房位於禁宮乾清宮斜對面的右階下﹐距離皇帝寢殿很近﹐南書房又稱「內廷翰林」。它不是正式機構﹐沒有固定編製﹐人員流動很大﹐專為皇帝服務。入值南書房的翰林既為皇帝反映下情､口傳上諭﹐有時也陪皇帝察訪民情﹐公私兼顧。
　　雍正朝設立的軍機處﹐就是入值南書房多年的張廷玉秉承皇帝旨意建立的。軍機處的全稱是「辦理軍機事務處」。後來軍機處的職能擴展到了軍政財各個方面﹐與實際操辦的事務差距越來越大。軍機處作為皇帝的機要機構一直存在到清滅亡前夕。和南書房一樣﹐軍機處也是非正式機關﹐屬於臨時性差遣。軍機處最具體､最重要的職能就是草詔﹐取代內閣票擬﹐而且就是在皇帝身邊奉旨草擬﹐皇帝閱定後就可以立刻頒發。大臣奏折也由軍機處抄錄存檔。但是軍機大臣只是秘書參謀﹐只作建議而不能下令﹐一切命令必須通過皇帝。
　　在古代官員制度中﹐還有「吏」這個龐大的群體﹐值得關注。胥吏是官府中專門辦理文書的低級行政人員。如果說官員是決策者﹐那麼吏就是執行者。命令下達後﹐具體事情就攤派到吏身上﹐由他們去完成。吏的數量超過官的數量。吏裡既有幕僚﹐他們是國家公職人員﹐國家給他們發俸祿﹔還有一些被稱為幕友﹐則是由地方官私人聘請的﹐他們沒有編製﹐工資也是由地方官私人支付。像師爺就屬於吏。
　　在古代﹐好的吏可以入官﹐叫「流外入流」﹔清代以後﹐吏表現突出﹐國家可以賞一個官給他﹔或者自己捐一個官。吏的工資究竟從哪開出來呢﹖一名得力的吏﹐一年工資可能得上萬兩銀子﹐這就得從「倉耗」「火耗」這樣一些名目中來獲得了。
　　秘書省是掌管經籍圖書檔案的政府機構。最早出現於漢﹐秘書監隸屬於太常寺﹐掌禁中圖書秘文﹐故曰秘書。曹操時置有秘書令﹐曹丕建魏後改為中書監､令﹐另置秘書監專掌圖書考訂。晉置秘書寺﹐掌中外二閣圖書﹐梁武帝改寺為省﹐隋唐沿襲舊制。秘書是國家圖書館和檔案館的工作人員﹐其中不乏飽學之士。
　　明代時﹐秘書迎來了一次好機遇。在朱元璋罷中書廢丞相後﹐六部直接向皇帝負責。皇帝每天要看二百多份奏章﹐處理四百多件政事。忙不過來﹐於是朱元璋便把目光投向了年輕有為但品級不高的翰林近侍身上﹐設置殿閣大學士。大學士其實就是皇帝的近臣秘書。
　　我們都知道尚方寶劍﹐但尚方其實是古代制辦和掌管宮廷食器物的官署。秦代就設置了﹐屬於九卿中的少府﹐秦漢時少府下屬有尚方令､尚方丞﹐負責製造皇帝的刀劍等珍貴器物。漢末還分中､左､右三尚方。唐代時稱尚署﹐元代有中尚監﹐明朝時廢除。清代時又出現了﹐叫尚方司。