清末「國有」與「民營」的激鬥
對「戴紅帽子」的官督商辦企業，清政府內部一直就有兩種不同觀點：一種觀點認為這是國有企業，官家自可任意處置。另一種觀點則認為，私人資本強大反會使國家富強，朝廷統治基礎更加鞏固。兩種政治力量鬥來鬥去，一時這派佔優勢一時那派佔上風。甲午戰後雖同意發展私營企業，但對「官督商辦」企業的「性質」仍無定論。清政府在重大經濟政策上的大幅度搖擺，最終成為清王朝垮台的導火線。
甲午戰爭前，清政府一直禁止私人創辦新式企業，甲午戰爭中國慘敗，引起了中國社會的巨大震動，一些有識之士認為像日本那樣發展民族私營企業才是強國的根本；同時由於清政府與日本簽訂了喪權辱國的《馬關條約》，允許外國在華設廠投資，於是不便繼續禁民間設廠；再加上此時清政府財政極為困難，無力「官辦」新式企業，在危機面前，清政府不能不公開改變以前禁止民間辦新式企業的政策，頒布了「飭令招商，多設織布、紡綢等局，廣為製造」的電旨。而1895年8月，光緒皇帝頒布詔書，敕令官辦企業「從速變計，招商承辦」，更開啟了清末官辦企業私有化之端緒。這些使中國民族資本主義有了較快的發展，中國出現了一個民間興辦新式工業的小浪潮。
清政府雖然此時制定了種種政策、法規，成立有關機構以獎勵、發展私營工商業，使私人企業這一階段相對發展較快，但其內部其實一直有股強大的力量反對私營企業。因此清廷這時的經濟政策是對紡紗、碾米、造酒等等這類於「國計」影響不大的行業放開民營，而對航運、電報、鐵路這類於「國計」有重大關係、原本「官督商辦」企業則一直搖擺不定。因為官督商辦是1872年李鴻章為了突破官無資金、不會經商，而有資金、有經商才幹的商人沒有合法辦近代企業之權的困境，「遇到紅燈繞道走」想出的一個變通辦法，簡單說就是由政府出面，商人出資辦近代企業，「官為維持」，「商為承辦」，即官府督辦，商人自籌股資，並且具體經營。用今天人們熟悉的語言來說，就是「戴紅帽子」。這種企業一個天生的缺陷就是產權不明，對這類企業，清政府內部一直就有兩種不同觀點：一種觀點認為這是國有企業，官家自可任意處置，因為本來就是以政府之名而設，而且在經營過程中得到政府的多種優惠待遇，甚至享有某種壟斷權。更重要的是，他們認為私人資本強大之後，將削弱統治者的統治力量。另一種觀點則認為私人資本強大反會使國家富強，朝廷統治基礎更加鞏固，而且這些企業是商家出資經營，理應為商家所有，國家不應收回，如果收回，應給商人合理的補償價格。兩種政治力量鬥來鬥去，一時這派佔優勢一時那派佔上風，直到甲午戰後同意發展私營企業，但對「官督商辦」企業的「性質」仍無定論，結果必然是清政府在重大經濟政策上的大幅度搖擺，最終成為清王朝垮台的導火線！
兩種力量的激烈較量與鬥爭，集中表現在「輪電之爭」和「鐵路之爭」。
1872年創辦的「官督商辦」輪船招商局大獲成功，在此鼓舞下，洋務派又興辦了一批官督商辦企業。「輪電之爭」中的「輪」，便是指「輪船招商局」。1877年山西道御使董俊翰奏請「輪船招商局關係緊要，急需整頓」，提出要收歸國有，由南北洋大臣統轄。招商局成立以來，參劾招商局的奏本便一直不斷，此奏一出，更得到許多官員響應，紛紛要求收歸官辦，起碼要加強政府的監督控制。面對這洶洶群情，李鴻章立即堅決反駁，他提出辦招商局是「為收回中國利權起見」，「商局關係國課最重」，如果任意干擾，「殊於中國商務大局有礙」。在首先強調招商局對國家富強的意義之後，他接著辯解說招商局全是商股，創辦時就奏明「盈虧全歸商認，與官無涉。誠以商務由商任之，不能由官任之也。輪船商務，牽涉洋務，更不便由官任之也」。由於李鴻章的堅決反對，此次收歸國有之議不了了之。
1880年國子監祭酒王先謙又上奏彈劾招商局，認為企業「歸商不歸官，局務漫無鈐制，流弊不可勝窮」，再次提出要收歸官辦。這一次彈劾，引起的呼應比上次要強烈得多。李鴻章知道最為反對者忌恨、最為朝廷所擔心的是這類企業對統治者的政權所起的作用究竟是鞏固還是削弱，所以他首先詳細列舉幾年來該局的成就，證明正是招商局使洋人在長江水運所得之利大為減少，因此強調「其利固散之於中華，關於國體商務者甚大」，當然使統治者的政權更為鞏固。有趣的是，李鴻章在此折中用的詞是「中華」而不用「華商」，說明他深知朝廷對「華商」等私人獲取巨額利益仍心存警戒，所以刻意迴避「華商」這種容易聯想到私人的詞彙。在激烈爭論中迴避朝廷敏感的字眼兒，當然更容易贏得朝廷的支持，而且華商得利確也可說是「中華」得利。一詞之選，煞費苦心，反映了李鴻章寫奏折的老練。然後，李鴻章才從有關章程、規定說明政府應遵守早先訂立的章程，如果「朝令暮改，則凡事牽掣，商情渙散，已成之局，終致決裂，洋人必竊笑於後，益肆其壟斷居奇之計。是現成生意，且將為外人所得，更無暇計及東西洋矣！」值得注意的是，他強調政府遵守章程必要性的立論基礎主要不是政府也必須遵守條約的「契約論」，而是一旦違約、生意受損的後果將是洋人壟斷得利這種「民族主義」話語。因為他很明白，朝廷根本不會將政府與私人所訂之約放在眼裡，不會將此作為一個決策的參考因素，只有這種與朝廷根本利益有關的「民族主義」話語才是打動、說服朝廷的最有力的理由。所以，他強調一定要堅持「商為承辦，官為維持」，如果開始墊有官款，則「繳清公款」後「商本盈虧與官無涉」。當然，他又一再表明「並非一繳公帑，官即不復過問」，而是強調官仍要盡督管之責。其實，這類企業的問題就在於政府從未放棄管制，干預太多，只是頑固派要求國家所有制應純而又純、容不得絲毫私人因素才會認為「商」的權力過大。李鴻章的觀點，得到權力越來越大的「總理衙門」的支持，輪船招商局仍維持官督商辦，而未被收歸官辦或官商合辦。
十幾年後，即甲午戰後的189６年，李鴻章因甲午大敗為萬民所指、被清廷投閒置散，大權盡失。這時，御史王鵬運認為時機來臨，上奏請特派官員到招商局「駐局辦事」，有些現在派「工作組」的意思，雖未明說，實際意圖仍是收歸官辦。但「總理衙門」以「若無商局，則此利盡屬洋商。是該局收回利權，實明效大驗」，反駁了王鵬運的建議，維持了官督商辦原狀。
清政府想將電報總局收為「央企」，袁世凱則想將之變為「地方企業」
所謂「電」，是指創辦於1880年的「電報總局」。架設電線、成立相關機構對近代以來一直軍情緊急的清政府本是重中之重，但與所有新事物在近代中國的命運一樣，因頑固派認為這些是西方的奇技淫巧而遲遲未有進展。李鴻章於1879年在自己的轄區內試架短短一線，後又於第二年藉沙俄準備侵略新疆伊犁以「電報實為防務必需之物」上奏請敷設電線。在這種情況下，清廷才批准架線設局。1880年10月，電報總局在天津成立，標誌著中國近代電訊業的誕生。
官辦電報局經營未久，便面臨經費嚴重緊張問題。在李鴻章的支持、籌劃下，電報總局於1882年春改為官督商辦。改制後的電報總局，完全是商股商辦。或許因為輪船招商局創辦在先，容易成為眾矢之的，而成立稍後的電報總局命運則相對平穩，在1902年前未遇將其「收歸國有」之議。
1902年秋，李鴻章病逝未及一年，新任直隸總督、北洋大臣的袁世凱開始設法要將輪船招商局和電報總局收歸國有。袁以強硬著稱，主張「強政府」，由政府興辦新式企業，所以想把「北洋」的官督商辦企業都收歸國有，增強政府、同時也增強自己的實力。此時，輪船招商局、電報總局的經營者盛宣懷父親病故，袁世凱乘盛丁憂守制之機，奪去了盛宣懷的「督辦」之職。
剛開始，清中央政府想派人將輪、電二局收歸「央企」，以利中央財政，對此盛宣懷堅決反對，錯誤地想爭取「實力派」袁世凱的支持。袁世凱當然也反對將此二局收歸中央，但他的真實想法是一定要將其收歸「北洋」，即「地方國企」。
盛宣懷是個複雜異常的人。他是李鴻章的心腹幕僚，精明超常，本身即是官員，對官、商兩界都非常熟悉，深諳為官之道與經商門路。李鴻章乃至後來張之洞創辦企業，都對他十分倚重。他於1885年擔任招商局督辦，與前任相比，他主政時的「官督」大為加強，官的色彩較濃；但與那些要完全官辦的人相比，他又是「商」的代表，堅決反對「官辦」。這種亦官亦商的兩面性，在他的官、商生涯中表現得非常明顯。早在1894年2月初，他奉李鴻章之命接辦官督商辦的上海機器織佈局時就擔心企業辦好後為官收回，向李建議道：「股商遠慮他日辦好，恐為官奪，擬改為總廠，亦照公共章程，請署廠名，一律商辦。」以前的企業都是「局」，「局」乃官方機構名稱，「廠」則是企業名稱。由「局」改「廠」，一字之易，卻是大有講究。李鴻章同意盛的方案，將其改為「華盛機器紡織總廠」。1901年，由於棉花價格猛漲，工廠虧本，盛宣懷串通兩江總督劉坤一上奏稱由於虧損嚴重，「自應准其另招新商頂替，改換廠名，再接再厲」。經清政府批准後，盛宣懷以原價買下自己股權佔優、一手經營的企業，改名為「集成紡織公司」。上海機器織佈局~~華盛機器紡織總廠~~集成紡織公司，此廠終於從產權不明的「官督商辦」經過逐步改制變成了產權明晰的盛氏「私產」。對他的這種改制是「合法」還是「非法」，是否「化公為私」或曰「侵吞國有資產」，一直爭議不斷。而弔詭的是這兩種觀點確實各有道理，正說明了在社會轉型期造成了「制度灰色地帶」，很難以簡單的非黑即白來作判斷。今天許多「戴紅帽子」企業其實也是如此改制，盛氏百餘年前的手法依然適用，歷史何其相似乃爾！
由於早就擔心這些「官督商辦」企業可能被收歸國有，盛宣懷在經營輪、電兩局時就多次想方設法將盈利及各項收入轉為商股，以便萬一將來政府按票面價值將輪、電二局購歸國有時，包括他在內的股東利益不至損失太大。
然而，此時「商人思維」的盛宣懷面對的卻是「強政府思維」的袁世凱，他根本無意按股票票面價值將官督商辦企業收歸國有。190３年1月中旬，袁世凱被清廷派為電務大臣接收電報局。袁世凱以政府資金緊張、無法全付商股為由，表示商人仍可「附股一半」，而另一半商股則以大幅度煞價「購回」。此法一出，商情嘩然，但毫無辦法。此時清政府因要支付巨額「庚子賠款」，連超低價的「價購」都付不起，在降旨袁世凱接收之時宣佈：「該局改官辦之後，其原有商股不願領回者，均准照舊合股」，對這種完全的「商股官辦」，朝廷還說是在維護既有體制之中「寓體恤商情之意」。無論盛宣懷及眾商人多麼不滿，想出種種辦法，都無法改變收歸官辦的命運。袁世凱的基本思路是：取之於商，用之於官。
接收完電報總局，袁世凱緊接著就強迫盛宣懷辭去招商局督辦之職，派自己的親信楊士琦擔任該局總理。這樣，袁世凱通過將電報局收歸官辦、輪船招商局由他派人督辦，從而將這兩個大型企業實際收歸己有。
以前有李鴻章作靠山，盛宣懷做事一直順風順水，現在靠山已去，且面對的是「強勢政府」袁世凱，自然毫無招架之力，頓時敗下陣來。他當然不甘就此作罷，於是暗中準備，窺測時機，以圖奪回企業。他本來就是亦官亦商，現在對「官」權之大的體會更深，於是在積極聯絡股東的同時又向大太監李蓮英巨賄買官，終於在1908年３月授郵傳部右侍郎。鐵路、電報、航運和郵政都歸郵傳部管，盛氏頓時權力大增。有了權後，他首先聯絡電報總局的入股商人與政府交涉，要求退還收歸官辦的電報總局的商股。經過一番討價還價，清政府最終按每股180元的價格將全部股票從股商手中買回，股商挽回部分損失。
就在這年11月，光緒、慈禧相繼去世，政壇風雲突變，袁世凱驟然失勢，被貶歸家，盛宣懷明白機會來臨，於是開始努力奪回招商局。在被袁世凱收歸官辦的短短幾年中，輪船招商局虧損嚴重，不僅未添幾艘船隻，未增加一處碼頭、棧房，反而不得不將上海浦東、天津塘沽、南京下關的碼頭賣掉。盛宣懷以挽救招商局為理由於1909年8月在上海召開股東大會，會上「組織商辦隸部章程」，「註冊立案」，並選盛宣懷為董事會主席。會議上報後，郵傳部(盛宣懷任右侍郎)復電承認輪船招商局「本系完全商股」，同意設立董事會。招商局終於完全商辦。
在「輪電之爭」中，中央(清廷)、地方(袁世凱)和商人都盡力爭取自己的利益，在「產權不明」的混沌狀態下，自然是誰力量大，權益就歸誰所得。
四川反抗「鐵路國有」的風潮最為熾烈，最終成為埋葬清王朝的導火索
鐵路最開始引入時受阻力最大，但鐵路的巨大利益終於顯示出來，成為各方爭奪的對象，因此鐵路的「國有」與「民營」之爭漸漸成為鬥爭的焦點。
修路耗資巨大，財政極為緊張的清政府根本無此力量，所以又不得不招商股，而更多靠舉借外債。1905年秋，湖北、湖南、廣東三省民眾集股從美商手中收回了粵漢鐵路利權，朝廷也曾下令這三省由商民集股興建鐵路。而1904年在成都成立的官辦的川漢鐵路公司也於1907年改為商辦。湖南、湖北主要是紳商集資，廣東主要是華僑商人集資，而四川的股本來源主要靠「田畝加賦」，靠「抽租之股」。抽租的辦法一般是隨糧徵收，值百抽三，帶有強制徵收、集資的性質，販夫走卒，都被迫參與。這樣，全川民眾無論貧富，都與漢川鐵路有緊密的利益關係。
而清政府一方面允許民間自辦鐵路，另一方面又於1908年任命調入軍機處的張之洞為粵漢鐵路督辦大臣，不久又命其兼督湖北境內的川漢鐵路，實際又企圖把鐵路改為官控，此舉遭到這幾省民眾反對，領導者恰恰是清政權的統治基礎地方紳士和富商。在地方強烈反對下，清廷於1909年末和1910年初又先後准許粵漢、川漢鐵路民辦，於是入股民眾更多。然而僅僅一年，「立憲運動」已經風起雲湧之際，清政府卻又不顧廣大民眾的強烈反對，於1911年5月在新任郵傳部尚書盛宣懷的主張下悍然宣佈「鐵路幹線國有」政策。幾年之內，於國計民生大有干係的鐵路政策竟如此反反覆覆，清政府真是「自尋短見」。
一石激起千層浪，不久前還同意鐵路民營、允許民眾大量入股，現在突然宣佈「國有」，廣大股民認為這是政府有意設套圈錢，怒不可遏，轟轟烈烈的「保路運動」應聲而起。使問題變得更加嚴重的是，財政極其困難的清政府根本無力給股民以合理(或者說讓股民滿意)補償，而只能以折扣的方式，即以遠遠低於股民實際投資額的方式贖買股份。
清政府對湖南、湖北採取的倒是路股照本發還政策，由於紳商損失不大，所以最先興起保路風潮的「兩湖」卻也最先平息。而廣東路股，清政府只發還六成，不過由於廣東股商主要為華僑，在備感憤怒之下一走了之，卻也未有更大波瀾。對四川路股，清政府採取的也是「低價」政策。由於入股的中下層民眾最多，所以四川反抗「鐵路國有」的風潮最為熾烈，最終成為埋葬清王朝的辛亥革命的導火索。值得再次一提的是，當年極力維持商民利益的盛宣懷一旦就任郵傳部尚書，觀念即隨地位的變化而變，成為「鐵路國有」的主要策劃者。因鐵路屬郵傳部管，一旦鐵路「國有」，郵傳部的「地盤」、實力將大大擴充。在「國有」的名義下，實際是為了他的個人利益，並不考慮在各種矛盾已經十分尖銳激烈的情況下強行推行此項政策將危及整個王朝的利益甚至統治的根基。
在清末「國有」與「民營」的鬥爭中，國家、政府的力量強如壓卵之石，商民只能設法謀官才能維持自己的權利。而商一旦成了官，往往會如盛宣懷那樣，反過來又以政府的力量為自己謀利。這樣，官、商的界限便永難劃清，腐敗也日甚一日。
導致清王朝滅亡的因素當然很多，從經濟層面上說，先是為民營經濟發展設置重重障礙，而後雖允許民營經濟發展，但政策卻又經常大幅度搖擺，不能不說是重要原因之一。經常的大幅度搖擺，根本原因是清政府面對社會轉型、面對從農業經濟向近代工商經濟轉向這種深刻的結構性變化、面對新崛起的近代工商階層完全不知所措，因此制定不出一個基本穩定的經濟政策，更談不上基本穩定的制度建設。由於沒有穩定的政策和制度，結果必然是「人治」。而政壇風雲向來變幻莫測，今天贊成商辦的官員得勢，政策自然是「商辦」導向；明天力主國有的官員上台，政策立即轉向「國有」。
經濟政策和制度是最重要、最基本的社會政策和制度，能否制定出大致穩定的經濟政策和制度，是統治者執政是否成熟的基本標準。沒有大致穩定的經濟政策和制度，人民不會安居樂業，社會沒有安定和諧，統治者的政權基礎自然也不可能鞏固。清末的歷史再次證明了這一點。
