清末預備立憲
1905年廣西桂林的一個官方集會。主席台橫額上有「立憲萬歲」四個大字。這說明「立憲」已是官方公開的話題。慈禧在義和團運動中闖下了巨禍，聲望極度下降，聽到民眾要求立憲的強烈呼聲後，不得不認真考慮。日俄戰爭的結局又使她看到，專制之國雖大，並不一定強盛。她對立憲雖然缺乏瞭解，但亦有商量的餘地。她讀了張謇進呈的《日本憲法義解》，看到憲法規定的日本天皇權力很大，疑慮消了不少。同時知道過去推行的新政無濟於事，不能不另作政治改革的嘗試
1906年9月1日，慈禧太后以光緒皇帝的名義，發佈了一道「仿行憲政」的上諭。這道上諭在敘述了中國國勢不振和各國富強的原因後寫道：「時處今日，惟有及時詳晰甄核，仿行憲政，大權統於朝廷，庶政公諸輿論，以立國家萬年有道之基。但目前規制未備，民智未開，若操切從事，塗飾空文，何以對國民而昭大信。故廓清積弊，明定責成，必從官制入手，亟應先將官制分別擬定，次第更張，並將各項法律詳慎釐訂，而又廣興教育，清理財務，整飭武備，普設巡警，使紳民明悉國政，以預備立憲基礎。著內外臣工切實振興，力求成效，俟數年後規模粗具，查看情形，參用各國成法，妥議立憲實行期限，再行宣佈天下，視進步之遲速，定期限之遠近。」
所謂「憲政」，就是民主的政治。當時的西方國家有兩種政體形式，共和國家實行民主立憲，如美國、法國等；有君主的國家實行君主立憲，如英國、德國等。上諭中所說的「立憲」即指君主立憲。君主立憲就是制定憲法，將無限制的君主權力限制在一定的範圍之內。有無憲法限制君權，是君主立憲與君主專制的根本區別。而宣稱「仿行憲政」，「以預備立憲基礎」，就是公開承認中國的政治制度不如資本主義國家優越，必須向外國學習，大加改革，為實行正式的民主政治打下基礎。
戊戌政變時，慈禧曾把提倡君主立憲視為大逆不道，而今則準備實行。短短幾年時間，其態度何以會有如此重大變化？這就需要從此前的國情談起了。
1900年義和團運動爆發，慈禧太后欲加利用之，報復與之有一定矛盾的列強，於是下令開戰，結果大敗，北京淪陷，她急忙率光緒皇帝等人倉皇出逃，一直逃到西安方才穩定下來。1901年9月，清政府與列強簽訂了《辛丑條約》。蒙受如此空前絕後的奇恥大辱，全國人民無不痛心疾首，有識之士均認為這是慈禧推翻戊戌維新、重用頑固守舊大臣所造成的惡果，紛紛要求她下台。列強對慈禧的頑固守舊更加厭惡，曾想把她當作禍首處置。慈禧感到臉面丟盡，無法向天下臣民和反對開戰的光緒帝交代，相當懊悔。為博取列強好感，籠絡人心，保住統治地位，她在出逃途中即下令實行新政，接著設立了推行新政的領導機關督辦政務處。其後雖在某些方面做了一些改變，然而由於徘徊觀望、敷衍塞責的官員多，成績並不顯著。
早在慈禧推翻戊戌變法以後的1899年，有識之士就發出了讓帝光緒重新執政的呼喊。人民急欲改變國弱民貧的面貌，迫切要求在政治上來一番根本的改革。
國人首倡「君主立憲」者為鄭觀應，大力宣傳這一思想的，要推「輿論界之驕子」梁啟超。1901年6月，梁啟超發表《立憲法議》一文，介紹了世界上現存的君主專制、君主立憲和民主立憲三種政體，指出君主立憲最為優越，立憲是世界歷史發展的潮流，中國也要立憲，任何人都阻擋不住。如真愛國，就應當興民權，實行君主立憲。但他又認為中國現在還不能馬上實行，應先做好預備立憲的工作，並設想了實施的次第。其後，梁啟超又連續撰文闡述憲政思想，勸告清廷實行立憲。
在日本的部分留學生和國內的先進分子也將立憲視為救國方案之一，大力呼籲。君主立憲作為一種社會思潮初步勃興起來了，維新派的稱謂遂為立憲派所取代。
1904年2月，日本與俄國為爭奪朝鮮和中國東北地區而爆發戰爭。由於戰爭發生在中國的土地上，又是在立憲的小日本和專制的大俄國之間進行的，立憲派人士倍加關切。他們見全球富強之國不是立憲，就是共和，認為立憲勝於專制乃是世界「公例」。可是，由於素稱強國的俄國存在，他們又對這一「公例」發生懷疑，不敢遽下結論，說話的口氣硬不起來；他們期望日本勝利，證明這一「公例」。
戰爭的結局完全符合他們的期望，日本戰勝了俄國。立憲派人士認為，這種「以小克大」的結局除了用立憲與不立憲來解釋，再也找不出別的理由。其他開明人士也受到了啟示，紛紛說：日俄戰爭不是軍隊競爭，而是政治競爭；不是日俄兩國之戰，而是立憲與專制兩種政體之戰。結論是：專制必敗，立憲必勝。日俄戰爭有力地刺激著國人的覺醒，連許多守舊人物也鄙棄專制，投入立憲運動的洪流。
民族危機的加重也加快了要求立憲的步伐。在日俄戰爭期間，英軍攻佔了拉薩，強迫西藏地方當局訂立條約，妄圖把西藏作為其獨佔的勢力範圍；德國和法國都派軍艦駛入鄱陽湖，提出無理要求；美國則索取榆林、延安兩府的礦權；俄國還分兵侵犯新疆的喀什噶爾和伊犁等地。立憲派大聲疾呼：中國已經到了生死存亡關頭，欲救其亡，只有徹底改革專制制度，實行立憲政體。
革命運動的興起是促使立憲運動高漲的又一因素。1904年國內革命團體相繼出現，次年中國同盟會在日本成立。革命派主張推翻清王朝，建立共和國，實行民主立憲，反對君主立憲。
立憲派對革命極為同情，但認為革命不一定能夠成功；即或成功，也要造成天下大亂若干年，消耗無數民財，殘害無數人命，大傷國家元氣；倘若列強乘虛而入，國家即有被瓜分的危險。從國家民族的大局和利益考慮，倒不如全國人民促進清廷實行根本的政治改革來得穩妥而有利，所以他們反對採取暴力手段推翻清王朝。他們說，要消除革命，只有實行立憲一途。因為實行了立憲，一切平等，就可以融化滿漢形跡，平息漢人的不平之氣，漢人就不會仇滿、排滿、革滿人之命了；立憲以後，國民取得了民權，可以參政，革命黨人的目的達到，也沒有借口了。
基於以上幾種因素，再加上海的《中外日報》、《時報》、《東方雜誌》和天津的《大公報》等積極鼓吹，至1905年，贊成立憲的人數驟然增多了，立憲的呼聲更加高昂了，上自權貴大臣，下至學校士子，無不言立憲，「皆謂專制之政不足復存於天下」，「一唱百和，異口同聲」。群呼：「今日俄之役既明明示以立憲之利、專制之害，苟中國之人心猶未死盡，則其幡然悔悟，固不必待上智神聖之生」。「二十世紀之時代，不立憲誠無以為國，不自由誠無以為民」。「振興中國，變專制為立憲，實為當務之急」。一時間，立憲的聲浪響遍全國，「乃如萬頃洪濤，奔流倒注，一發而莫之或遏」，形成全國性的運動，「立憲」二字，成為士大夫的口頭禪。
在大造輿論的同時，立憲派的精英開展了實際活動。江蘇、浙江的立憲派走在了全國的最前面，中心人物有張謇、湯壽潛以及張元濟、趙鳳昌、張美翊等人。他們認為要促成立憲，首先必須策動地方和中央權要，打通其思想，使之對朝廷施加影響和壓力。
日俄戰爭剛剛爆發，江浙的立憲派人士便進行了緊急磋商，一致主張政府應當迅速派遣專使分赴各國，聲明東三省主權屬於中國，否則將來非常危險。並將想法向辦理商約大臣盛宣懷陳述，請其聯合大員作速上奏。盛宣懷遂與呂海寰、端方、魏光燾和岑春煊聯銜上奏。但執政者以為為時過早，奏折被留中。立憲派人士得悉，又致函兩廣督署的幕僚們敦請岑春煊牽頭，聯合一批滿漢大臣，合詞再請。
張謇則不斷地與魏光燾和湖廣總督張之洞討論立憲問題，並代他們擬出立憲奏稿。張之洞小心謹慎，囑其探詢直隸總督袁世凱的態度，以決進止。張謇早年為慶軍幕僚時，曾受提督吳長慶的委託，教授袁世凱讀書；吳長慶去世後，張謇鄙視袁世凱的所作所為，斷然與其絕交，至此已20年。考慮到如能得袁世凱加入倡導，對推動立憲極為有利，張謇毅然捐棄前嫌，致袁一函，勸其傚法明治維新時期的伊籐博文等人，贊成立憲。袁世凱認為還不到時候，沒有同意。張之洞和魏光燾見其如此，未將奏稿呈進。
此招不成，張謇和湯壽潛等人又進行了多次會談，讓張美翊上書軍機大臣瞿鴻禨，請他認清形勢，果決地倡導立憲，派人調查憲法。張謇聽說首席軍機大臣奕劻及其子商部尚書載振有贊成立憲之意,馬上催促趙鳳昌趕緊印刷《日本憲法義解》，分送宮廷和達官貴人。接著湯壽潛又致函其師瞿鴻禨，加以鼓動，同時獻策說，應將派人出洋考察政治與保衛國家主權結合起來。
1905年6月，張謇再次致函袁世凱，從個人的安危榮辱下說辭。袁世凱果然心動，聯合調為兩江總督的周馥和張之洞奏請實行立憲政體，以12年為期。不久，岑春煊亦電奏：惟有舉行立憲，方可救亡。瞿鴻禨在接到《日本憲法義解》後，即派其弟前往上海選購各國憲法方面的書籍，此時又秘密向慈禧面奏派員出洋，並準備親自出洋考察政治。此外，還有出使法國大臣孫寶琦的上書和雲南巡撫林紹年的奏請。對大臣們接連不斷的奏請，慈禧十分重視，7月上旬即命朝中大臣對是否派遣大臣出洋考察進行多次討論。同月16日，便頒發上諭，派遣載澤、徐世昌、戴鴻慈和端方為出洋考察政治大臣，命他們率領隨員，「分赴東西洋各國，考求一切政治，以期擇善而從。」這一決定預示著清政府將在政治制度上加以變革。
為了節約時間和經費，五大臣出洋考察分途進行，載澤、徐世昌、紹英(後來加派的)一行前往日本、英國、法國、比利時，戴鴻慈、端方一行前往美國、德國、意大利、奧地利、俄國。1905年9月24日，載澤等人由北京正陽門乘火車起行時，遭遇革命黨人吳樾的炸彈襲擊，載澤與紹英受傷。炸彈驚醒了權要們，他們越發感到立憲的必要與緊迫。立憲派也以此事為契機，要求政府速行立憲。
11月，出使俄國大臣胡惟德將俄國工人階級和廣大人民反抗專制統治，迫使沙皇政府讓步，承認人民有言論出版、集會結社、人身和信仰自由，擴大選舉權，召開國家杜馬 (議會)的情況報告了清政府。俄國一立憲，世界上的專制大國就剩下中國了，慈禧深感孤立，馬上諭令政務處大臣先擬出立憲大綱，待考察政治五大臣回國後再行修改。接著，出使美國大臣梁誠等人奏請宣示立憲宗旨，頒布地方自治制度，制定集會、言論、出版法律，5年改行立憲政體。慈禧又下令設立了考察政治館，專門研究、編選各國憲政資料，供朝廷參考。12月，考察政治五大臣分兩起先後出京，由上海放洋。
考察政治大臣們除了考察既定的出訪國家，還參觀了幾個小國，一共周遊了14個國家，1906年7月回到國內。
通過這次出訪，考察政治大臣們親自目睹了資本主義國家的物質文明和政治制度的優越性，眼界為之大開。他們最大的收穫就是學會了「比較」，懂得了「謀國者」必須「善用其比較之法」。在他們看來，中國與列強的根本差別不是別的，而是先進與落後兩種社會政治制度的不同，不革除封建專制政治，中國無論怎樣努力，也不可能縮小與外國的差距。當此「霸國主義」時代，中國若想生存，除採用立憲政體之外，別無他術。因此，他們回到北京以後，都詳陳立憲利國利民，奏請採用立憲政體。
立憲是一場深刻的政治變革，朝內朝外許多官員頑固的思想意識，有限的陳舊知識，因循的作風習慣，敷衍的辦事能力，都無法與之相適應。他們惟恐被淘汰，到處散佈立憲有百害而無一利的言論；有的上折為專制制度辯護，說中國貧弱不在專制，而在君權不振；有的說立憲不利君，不利國，不利官，只助長民氣囂張。針對他們的讕言，載澤上折指出：「憲法之行，利於國，利於民，獨不利於官。」因為立憲以後，當官的權力不如以前大，利益不如以前多，所以極力阻撓，他們不是愛朝廷，而是為了一己私利；那些說立憲利漢不利滿的人，也不是為國家著想，而是為滿人謀一人一傢俬利；同時駁斥了人民程度不足的說法。請求聖明獨斷，不為眾論所移，不為浮言所動。
慈禧看了載澤的奏折，大為感動。8月25日，命載灃和袁世凱閱看考察政治大臣條陳的折件。三天後大臣們進行討論，絕大部分贊成實行立憲，事情就此確定下來，於是便於9月1日頒下「仿行憲政」的上諭。
這道上諭儘管有強調「大權統於朝廷」的內容，對政權的開放相當有限，沒有確定正式立憲年限等缺點；但它確立了實行立憲的基本國策，準備改革政治制度，與國際接軌，使國家從此進入到預備立憲的新時期，即由專制政治向民主政治過渡的新時期，正式拉開了中國政治制度近代化的序幕，是一個巨大進步。
在中國歷史上，只要政治經濟不陷入深刻的危機，社會不出現嚴重的動亂，統治者就自我感覺良好，按著老路子走下去；凡是重大改革，基本上都是在統治者覺得再也無法照舊統治下去的情況下，才被迫無奈實行的。
清政府確立預備立憲亦然，並非執政者的先知先覺。1901年慈禧下令實行新政、命大臣條陳政見之始，出使日本國大臣李盛鐸即明確奏請實行立憲，第二年又有官員奏請實行立憲，然而均不為慈禧和督辦政務處所採納，連兩廣總督陶模設立議院(並非真正的議院)的意見也不理會。
清廷在1901至1904年期間所推行的主要新政，如改總理衙門為外務部，增設商部，翰林院編修、檢討以上官員，停止報捐實官；整理財政，設廠鑄幣；設立鐵路、礦務、農務、工藝各公司；設立商會，保護利權；科舉考試廢除八股，改試策論，增考中國政治史事論和各國政治藝學策，停止武科生童試和鄉會試，復開經濟特科；各省府州縣設立大中小學堂，選派留學生；裁減綠營、防勇，編練新軍；辦理巡警；滿漢通婚等，均為行政、財政、經濟、教育、軍事、社會等方面的，無一涉及政治制度。由此可見，清政府在推行新政期間尚無意改革政治制度，更無意進行重大改革。其所以在1906年決定改革專制政治制度、預備立憲，主要是以立憲派為代表的民眾促成的。
