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　　咸豐初年﹐太平軍起﹐戶部款絀﹐官俸開始折發。至光緒九年(1883)﹐京官俸祿折發已歷30年﹐要求增加收入的呼聲高漲﹔而同光中興局面日現﹐清政府財政狀況略有好轉。在此情形下﹐戶部奏請自十年起給部分文職京員加發津貼。
　　京官清苦﹐是清朝官場的共識。清代官俸微薄﹐一品正俸不過180兩。自雍正朝施行的養廉銀製度﹐對於地方官的生計很有幫助﹐但京官養廉無論是覆蓋面還是數額都遠遜地方。雖然自乾隆二年(1737)文官加給恩俸﹐不無小補﹐然而到了咸豐三年(1853)﹐在太平天國戰爭的打擊下﹐戶部無款支俸﹐王公及文武大員的俸祿在咸豐三年至四年上半年停發一年半﹐同時依靠咸豐帝撥出內帑﹐才發出中下級官員三年的春俸。從此開始了三十餘年的官俸折發。兼之以官票､大錢搭發官俸﹐到了「俸銀百兩僅抵現銀三四十兩耳」(錄副奏折﹐同治元年九月二十七日嚴樹森奏)的地步﹐實際上只發了三四成。隨著太平天國戰爭的結束﹐清政府財政狀況開始好轉﹐官員要求恢復舊俸餉的呼聲日益高漲。
　　同治元年(1862)﹐湖北巡撫嚴樹森上奏指出﹐部院司員在薪俸折發後生活困頓﹐影響行政效率﹐人心浮動﹐「翰詹科道多願外遷﹐部院司員紛紛告退」﹐請求部院五六品以下司員所有俸銀復舊﹐無果而終。十二年﹐福建巡撫王凱泰以財政狀況好轉﹐奏請「中外廉俸改復舊額」﹐也被戶部駁回。
　　光緒元年﹐刑部尚書崇實上奏﹐「現既四方平定﹐似當漸復舊章」﹐要求下旨給各省､海關等每年增加數萬款項﹐「以備京師酌增俸餉之用」﹐以期「成規漸復」﹐顧全國體﹐鞏固人心。四年﹐陝西道監察御史李鴻逵上奏要求恢復京官俸銀。李鴻逵認為當年折發俸餉本是權宜之計﹐現今「較之軍興之初固已有餘矣」﹐而仍然「朝多蹇士」﹐影響了官場風氣﹐或「遇事侵漁」或「吏治因循」﹐要求「京官廉俸先自五品以下悉復舊章」。
　　八年十二月三奏連上﹐江西道監察御史李肇錫奏官員生活「已虞不給」﹐難免造成官場風氣日下﹐認為「預養其廉」﹐才能對貪腐之風「窒其源」﹐要求加俸。河南道監察御史劉恩溥指出京官「減成折俸如故」﹐造成「權重祿輕」﹐致使部分官員「假公營私﹐招搖射利」。要求給京官設立養廉﹐以 「既足養贍身家」﹐又或可「澄清吏治」。鴻臚寺少卿延茂則言官場風氣敗壞與朝廷「培養之道有未至」大有關係﹐他以中才「窮則為小人﹐泰則為君子」之說﹐提出人才重在「養」字。他指出恐怕「外重內輕之勢成﹐而朝廷不尊矣」﹐要求每年多匯十餘萬兩銀﹐則可「不傷經費」而「酌復俸糗﹐增加廉俸」。
　　這些奏折的論點首先是財政狀況已有改觀﹐而京官生計艱難﹐有人甚至到了「雖縮衣節食﹐無以為生」的境地。故此部院官員大多「倚各省捐官印結費﹐以糊其口」﹐借貸也成為部分官員的常態。其次是闡述厚待人才和官場風氣的關係﹐認為加俸是朝廷正常運轉的需要。最後更是上升到中央和地方的財權爭奪上﹐把加俸和解決內輕外重聯繫起來。如果說官場風氣是老生常談﹐那麼內輕外重正是清廷所擔心的﹐此說不失為引起關注的好辦法。
　　對於增加津貼的呼聲﹐戶部也有所考慮﹐然國庫款絀﹐直接加俸﹐無款可支。因此戶部拿出了折中方案﹕給一部分文職京員加發津貼。首先所費無多﹐不動正項開支﹔又能給中下級文職京員增加收入﹐他們是維持政府運作的重要人員﹐朝廷輿情的代言人也大多來自其中﹔以臨時性的津貼形式發放﹐靈活自由。
　　清代﹐津貼發放並不普遍﹐但長期存在﹐情況複雜。常規的如運漕旗丁和戶部倉場吏役的津貼。此外﹐官兵承擔額外工作﹐如總理衙門章京﹐分管黃河各處堤工的部分佐貳官﹐參加秋季合操的京旗各營﹐均會發與津貼。一些具有特殊技能的人員如抬槍兵﹐以及駐紮偏遠地區的官兵﹐如京旗移駐東北雙城堡者也會發給津貼。清末俸制改革中﹐普遍發給「自辛丑迴鑾﹐優予津貼之例起」﹐然追溯先例﹐或可追至此次光緒十年津貼。
　　光緒八年十二月李肇錫､劉恩溥兩御史上奏要求增加京員收入﹐均交戶部議復。戶部擬從「九海關﹐十四大省﹐八鹽運司」籌款﹐九年三月要求從各省､關外銷款項(地方未經中央知曉或批准的自籌自用經費)內共籌銀26萬兩﹐每年七月､十月隨京餉一起解京。各地籌款多寡不一﹐如粵海關分攤四萬兩(光緒十一年十一月初十日海緒奏)﹐而山西僅三千兩﹔款目來源更是五花八門﹐簡單的從關稅､釐金項下提解﹐複雜的如「滬尾､打狗二口徵收洋稅撥充台防經費﹐並福州､廈門二口四成洋稅撥解台灣撫番經費﹐及閩省截留海防經費﹐各項每一百兩隨解貼水銀十兩內提出三兩」。雖然各地紛紛表示財政吃緊﹐仍將十年津貼所需款項如數解京。
　　筆者所見有關此次津貼發放章程的主要奏報﹐有十年奕譞等人的追述﹕「分給四五品京堂﹐及翰詹科道､宗人府､內閣､六部､理藩院辦事官員﹐奏准通行。嗣於本年二月戶部會同吏部定章按三屆分放。」另有兩份張之洞的奏報透露領津貼人員總數「部臣所擬一千四百員」﹐又在附片中稱發放「以官品為差」。十三年﹐他對此次津貼發放做了回顧﹕「各衙門四品以下京堂﹐翰詹科道﹐及內閣各部院侍讀､郎中､員外郎､主事､中書､小京官等官每年各按三百兩､二百四十兩､一百六十兩､一百兩數目開放在案。」。
　　由此可知﹐十年二月﹐由戶部會同吏部制定了具體章程﹐每年分三次發放津貼。三品以上大員不發﹐領取津貼的文職京員品級系四品至七品﹐不分正從﹐數目共有四等。部院司員中﹐凡六部､理藩院､宗人府等處郎中等辦事司員﹐均包括在內。候補官員應無資格領取。
　　據光緒朝《清會典》規定計算﹐領取津貼的共有額缺官職近九百個﹐合計津貼約17萬兩。此外﹐翰林院編､檢等官﹐例無定額﹐約二百人(錄副奏折﹐光緒九年十一月二十四日張之洞奏)﹐他們共需津貼約2萬兩。還有部院派出司員﹐如禮部､工部的陵寢司員､理藩院派出司員等﹐應領津貼約1.8萬兩。此外還有額數不定的各部院小京官等﹐則總數與九年估算的1400人､26萬兩相差不多。
　　戶部本意每年發放津貼﹐適逢中法戰爭﹐耗餉巨大。十年十二月﹐奕譞領銜上奏﹐請暫停十一年津貼。十一年底﹐慈禧太后懿旨定十二年起俸餉復舊。這樣﹐文職京員津貼實際上只實行了一年。津貼雖停﹐但十一年籌措的二十六萬兩銀並未停解﹐而是作為京師應急用款。從十二年起 「仍將原撥津貼解部﹐搭放俸餉在部」﹐直到十多年後籌措庚子賠款﹐全數提出留作賠款。
　　津貼用「外銷款項」﹐此議或源自相關奏疏中提及動用餘款､不傷經費等論﹐這的確減輕了財政壓力﹐但也成了負有監督職責之翰詹科道的攻擊焦點。戶部調款發放津貼之議奏准後﹐地方督撫､關監督等雖都將款項解京﹐表示體諒「聖主嘉惠臣工､整飭吏治之至意」﹐但也不約而同擺出哭窮的面孔。戶部要調撥「外銷閒款」﹐而各地則是「本乏」此類款項﹐浙江還專門為此開捐﹐大呼雖然部庫支絀﹐地方也不寬裕。按數解到的同時﹐還要附上五花八門的款項來源並詳細陳明﹐以佐證本省確無外銷閒款。
　　地方財政不寬裕雖非虛言(如山東光緒九年的災歉)﹐但相比各地京餉數十萬的額度﹐籌措津貼款並非真的那麼困難。張之洞甚至表示「三晉雖貧﹐願比大省」(錄副奏折﹐光緒九年十一月二十四日張之洞奏)﹐可多解一些。關鍵問題在於此時清廷和地方對財政控制權的爭奪。外銷款項不入奏銷體系﹐地方本可自行支配﹐現在要從中調款﹐地方自然不願意。津貼雖每年徵調不多﹐但若開此例﹐後患無窮。莫若主動表示困難﹐力圖將動用外銷之例止於津貼。九年籌款能夠順利完成﹐一方面因為額度不大﹐另一方面﹐津貼對像為部院的辦事官員﹐地方上難免公事往來﹐而翰詹科道等更是清流中堅﹐也不敢輕易得罪。
　　然而事與願違﹐作為津貼受益者的翰詹科道紛紛表示不滿。非議津貼的奏議中﹐就有詹事府右春坊右庶子盛昱､國子監司業潘衍桐､河南道監察御史曾培祺(兩折)和翰林院編修王懿榮四人五奏﹐而另一折一片來自也是清流出身的山西巡撫張之洞。爭議焦點直指津貼來源。
　　盛昱與潘衍桐兩奏因見四川所籌款項中有緝捕賞需﹐閩海關涉及「撫番經費」﹐不禁憤然﹐以「天子近臣竊分賤役余潤」為恥﹐搬出「志士不飲盜泉之水」之典﹐認為「徒隸之賤﹐匠役之餘﹐加諸朝官﹐垂為國典﹐其名不正﹐其體不尊」﹐言及翰詹科道要「聯名奏辭」。其要求將津貼轉作正項開支﹐倒是切中要害。也難怪盛昱､潘衍桐等人不滿﹐這時督撫手握地方財權﹐卻說府庫空虛﹐再稱勉力支應﹐士人讀來難免有施捨之感。然盛昱身為宗室﹐世宦出身﹐恐難體會靠借貸為生官員的生活。
　　曾培祺所奏反對浙江巡撫以開捐籌措津貼﹐「以有妨吏治之事﹐為整飭吏治之計﹐有傷政體」﹐順帶又參劾了那些年開捐､厘卡過多﹐中飽普遍的現象﹐當屬切中時弊。其要求津貼歸入正項開支一折﹐雖也對督撫刁難不滿﹐但並未拘泥於此﹐而是直擊癥結所在﹐指出「與其撥解閒款﹐猶以仰給於督撫﹐曷若做正開銷﹐使之受賜於朝廷」﹐然其與盛昱等同屬書生﹐不諳庶務﹐對于歸入正項開支所需財源﹐僅僅推給戶部官員「量加裁剪﹐當自有用之不盡者」﹐沒有實質建議。
　　張之洞以清流出身任封疆大吏﹐看問題更加全面﹐反對款出外銷﹐道義與經濟並重﹐先言其弊端﹕來源不正﹔政體不肅﹔督撫不願撥解﹔所增津貼有限﹔長久必然拖欠。事實證明﹐次年就有過半解京不及時。他還提出了籌款途徑﹕從釐金奏案､鹽務雜課､關稅溢解中酌提數成作為正項開支。可惜其建議未獲實踐。
　　爭議直指 「外銷」﹐名不正則言不順﹐時人心態是可以理解的。然爭議無果﹐被指名嚴參的川､閩､浙等地﹐也仍照原奏湊籌。本次津貼的最終取消與這些爭議雖不無關係﹐但應有更深層次原因。當時張之洞因俸餉復舊後﹐原領津貼官員的收入減少﹐建議各地按原數籌外銷款續發津貼﹐結果被一句「已給全俸」回絕。筆者認為其因有三﹕首先﹐張之洞倡議而其他督撫未必附議﹐俸餉復舊已經讓各地增加撥解額度﹐若再加一個「外銷」款項﹐恐怕阻力甚大﹔其次﹐會出現同衙門下級收入高於上級的情況﹐如大理寺卿正三品﹐俸餉復舊後可得260兩﹐而正四品少卿則為俸銀210兩﹐若再加上津貼300兩﹐必會引起新的矛盾﹔第三﹐初定津貼本為善政﹐反遭翰詹科道等受益者反對﹐戶部恐怕也心有不甘。
　　光緒十年文職京員津貼的發放﹐對中下級京官群體的生計大有裨益﹐但僅實行了一年。在籌款過程中﹐圍繞款出「外銷」問題﹐爭議很大﹐戶部調動小規模外銷款﹐就遭地方督撫的百般推脫。這與此時清廷和地方爭奪財政控制權關係密切﹐反映出此時清廷對地方控制日益削弱的狀況。而翰詹科道的爭論﹐一方面是支持朝廷加強控制地方財政的表現﹐展現出他們制衡地方實力派的作用﹔另一方面﹐其爭論僅停留在道義層面﹐而於經濟庶務並無建樹﹐也反映出其濟世無方的一面。
　　清代奉行量入為出､薄賦低俸的財政思想﹐對京官生計影響明顯。面對近代以來內憂外患和社會變革﹐薄俸很難維持政府的健康運作。津貼的發放﹐雖源於解決京官生活困苦的嘗試﹐但也不失為清代俸祿制度的一次變革﹐通過發放高於俸祿的津貼來彌補京官低微的收入﹐動搖了薄俸觀念。此次津貼發放雖然僅僅嘗試了一年﹐或可作為清末十年俸祿制度改革的先聲。無論是此次嘗試還是清末的俸制改革﹐都需要從根本上變革清代財政觀念和制度﹐然財政危機與名教禮法的雙重壓力下﹐這又談何容易。